一、引言

國家公園起源于美國，最早是美國的藝術家提出的概念，他當時對美國西部大開發(fā)所產(chǎn)生的一些負面影響造成的憂慮提出了保護的模式。在1871年，美國成立了世界上第一個國家公園，就是黃石國家公園，次年美國國會通過了黃石國家公園法案。國家公園成立以后，在全球范圍內(nèi)得到很大的響應。到目前為止，世界各地已經(jīng)有國家公園3800多處，但是從保護類型來講，IUCN所統(tǒng)計的是有3萬多處，只不過以National park命名的建立保護地有3800多處，遍布各個國家和地區(qū)，建設過程中，特別是這里非常起作用的就是世界自然保護聯(lián)盟也就是IUCN，以及聯(lián)合國教科文衛(wèi)組織，他們基于各個國家公園的實踐，在IUCN的第十次會議上確定了國家公園的國際定義，但這個國際定義是對于現(xiàn)實的總結(jié)，而不是新的科學的規(guī)定，他指的國家公園主要是“國家劃定一定面積的天然陸地和海洋區(qū)域為保護該區(qū)域的一個或多個具有國家和國際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀和生態(tài)系統(tǒng)，禁止在該區(qū)域開發(fā)或有害的侵占，并提供一個可以環(huán)境及文化相融的精神、科學、教育、休閑、訪問的空間，是實現(xiàn)資源有效保護和合理利用的特定區(qū)域。”

基于這樣一個界定，各個國家在實踐中有所不同，但總體來講，在國家公園的功能上大家一致認為，作為一個國家公園應該具有四個主要功能，一是保護功能，二是科研功能，三是教育功能，四是旅游功能。

我國在十八屆三中全會提出要建立國家公園體制，這是基于我們國家保護地發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問題而言，我國第一個建國以后的自然保護區(qū)是1956年成立的，但到文革增長數(shù)量都很小。改革開放以后，各類保護地包括名稱、數(shù)量都得到了很大的增長，目前有13類的自然保護地，同時在總數(shù)上達到8100多處，國家級的保護地超過3000處，各類保護地已經(jīng)占陸地總面積的18%。與此同時，這些保護地分屬不同的部門管理，而且管理過程中各個部門還有相應的規(guī)章和制度。在這個建設過程中存在一些問題，這些問題主要有三個方面：一個是因為多類型和多數(shù)量的保護地，人為割裂生態(tài)系統(tǒng)的完整性，因為不同的生態(tài)要素和不同的部門、不同的保護地，采取不同的措施，所以使得保護地特別是一個完整的系統(tǒng)劃分為不同的保護地以后，使得保護的效率減少了。二是區(qū)域的交叉重疊嚴重與多頭管理，特別是像一些知名的旅游地，像張家界、九寨溝，它都是有很多保護地的帽子，有世界自然遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園、森林公園、自然風景名勝區(qū)等等，甚至還有很多空間上的重疊的，這樣會造成建設上的重復和投資上的重復，增加了管理成本，浪費行政資源。三是保護與開發(fā)的矛盾日益突出，有的時候過分強調(diào)的開發(fā)和利用，忽視自然生態(tài)保護和公共服務的功能。但也有的時候因為過于嚴格的保護，忽視當?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)補償，這都是開發(fā)過程中的問題，這些問題也是我們下一步為什么要建立國家公園一個很重要的原因。

二、我國建設國家公園的條件

我們國家建設國家公園體制，或者是建設國家公園具備什么樣的條件？應該說改革開放到了現(xiàn)在，各方面條件應該相對比較成熟，主要來看，有四個方面的條件：從資源來看，因為從資源來看是具有代表性和典型性的，我們國家的國家級自然保護地區(qū)有3000多處，這些保護地像自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)很多所在的地域，無論生態(tài)系統(tǒng)的完整性、代表性、典型性以及從景觀的觀賞性上都非常有代表性。從資金條件來看，前期我們很多自然保護地，可以說除了自然保護區(qū)之外，國家投資多一些，其他很多保護地都是靠一些經(jīng)營性收入，但到了現(xiàn)在這個階段，我們國家的國力增強了，財政收入也不斷增加，同時生態(tài)文明建設投入也不斷增強，我們要建設國家公園，財政投入有更多的可能性，資金上比較有條件。從組織條件上，現(xiàn)在已經(jīng)成立了以國家發(fā)改委牽頭、13個部門參與的國家公園體制試點工作領導小組，有辦公室負責目前9個試點的一些建設規(guī)劃、技術指導，這應該是跨部門的聯(lián)合的工作組，這個工作組也符合國情，在目前的情況下，能夠有力的推動國家公園的試點和后續(xù)國家公園的建設。從技術條件上，國際上國家公園的建設到現(xiàn)在140多年，積累了很多豐富的經(jīng)驗，特別在資源保護、生物監(jiān)測、功能區(qū)劃等方面，還有處理保護利用的關系方面，包括國家公園里如何開展旅游都有很豐富的經(jīng)驗。同時我們國家的自然保護地到現(xiàn)在30多年也積累了經(jīng)驗，這些技術也為下一步我們要整合設立一批國家公園打下了很好的基礎。

三、我國建設國家公園目的與目標

主要有三個方面，一是從生態(tài)文明制度建設角度上是有機組成，也是我們國家的一個生態(tài)名片。二是能夠提高自然生態(tài)保護的效率，能夠比較好的處理好保護與開發(fā)之間的矛盾，因為國家公園的保護優(yōu)先，但是保護的基礎上我們有科研、教育以及旅游，這些關系通過空間有序布局，容量的調(diào)控，使得保護效率得到很好的提高。三是完善生態(tài)保護的監(jiān)管體制，實現(xiàn)自然資產(chǎn)統(tǒng)一管理，這個也非常重要，比如作為一個山體，它目前來講分割為不同的保護地，山上可能是森林公園，山下有可能是濕地公園或者屬于風景區(qū)，這樣不同的保護地不同部門管理，導致了管理上的難度，如果我們進行國家公園的考量以后，可能會把它整合成一個國家公園，這樣對統(tǒng)一管理帶來了便利。

國家去年出臺推進生態(tài)文明建設的意見明確提出，我們建立國家公園體系就是要實現(xiàn)分級統(tǒng)一管理，要保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)的原真性和完整性。兩會期間公布的“十三五”規(guī)劃綱要里也明確提出，我們要整合四個一批國家公園，這個國家公園已經(jīng)成為了我們國家在“十三五”期間重要的工作。剛才李老師也提到這是一個非常重要的方面，不但是在生態(tài)文明制度建設里，同時對旅游資源的管理，前面吳博士介紹瑞典的時候提到，我們旅游戰(zhàn)略管理有可能會實現(xiàn)統(tǒng)一管理、科學管理和共同管理方向。

四、我國建設國家建設國家公園的途徑

總體來講我們應借鑒國際上國家公園建設的管理先進理念，因為國家公園還是國家通行保護地的語言，所以國際經(jīng)驗還是要借鑒的，也要結(jié)合我們的國情，探索適合我國國情的一個公園體制、運營機制、關聯(lián)制度、法律法規(guī)、標準規(guī)范、利用模式以及投入機制和其他保障體系，要適合我們國家的國情，這樣使這個國家公園達到生態(tài)環(huán)境保護和合理利用雙贏的目標。

具體來講主要包括以下幾個方面：從法規(guī)制度方面，從國家層面應該推動國家公園法的立法工作，因為到底你先有法還是先有國家公園，這在法學上也在探討，但是從頂層設計上來說是非常需要的，如果國家層面上沒有國家公園的法律，后續(xù)在建設中會得不到好的處理。針對每一個國家公園，它也要進行一定程序的立法，來一園一條例，以法律的形式確定國家公園法律制度，還有其他的具體管理制度，這都是結(jié)合國際的一些理念，同時要結(jié)合中國的國情，是探索性的。

從管理體制上應該是按照經(jīng)濟統(tǒng)一效能的原則，來組建國家公園的管理機構(gòu)，統(tǒng)一行使國家公園相關的管理職能，特別是在規(guī)劃建設、生態(tài)保護、旅游利用、社區(qū)發(fā)展方面。為什么提到社區(qū)發(fā)展？因為我們國家的國家公園未來建設肯定會涉及很多社區(qū)問題，因為我們國家和美國、加拿大相比，我們?nèi)丝诿芏缺容^大，我們國家推的9個試點里面，里面都或多或少存在社區(qū)的問題，比如說三江源，中央深改組的會議的形式已經(jīng)批復了方案，但是它的面積有15萬平方公里，有大量的農(nóng)牧民在這個范圍里，他們未來的發(fā)展是需要考慮的。

規(guī)劃建設，探索多規(guī)合一的博士來組織、編制國家公園的重點規(guī)劃，同時在建設項目上要合理確定它的內(nèi)容和規(guī)模，這里面包括保護的項目、科研的項目、環(huán)境教育項目還有旅游利用方面的一些項目。

投入機制方面，主要有兩個方面，一個是資金投入應該是多渠道、多形式，以財政渠道為主，但是社會捐贈以及其他的模式也需要來探討，其他國家的公園也不是完全由國家大包大攬，但國家投入是主體，要保證國家公園的公益性和資源國有的屬性。二是管理上實現(xiàn)收支兩條線，一些經(jīng)營收入和支出應該分開，這樣有利于保持國家公園的公益性。另外還要探索一些特許經(jīng)營，怎么樣在國家公園搞特許經(jīng)營，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)怎么樣處理等等，這些其實都是在投入機制里要考慮的。在政策標準上要不斷的完善，特別是一些具體的國家公園里面科研也好、監(jiān)測也好，旅游也好，它的建設服務的標準和規(guī)范也是國家公園建設里要重點考慮的一些問題。

監(jiān)督管理，特別國家公園是輿論比較關注的，從我們國家的情況來看，從十八屆三中全會提出這個國家公園體制建設的戰(zhàn)略思想以后，一些媒體包括不同部門，從學界到產(chǎn)業(yè)界都進行了很多探討和議論，說明這個事大家都很關注。所以輿論的下一步，國家公園建設到底是保護和旅游的問題如何處理，需要不同的利益相關者來參與，特別是最后的一些監(jiān)督方面，公眾的力量也是要重視。

 我們國家國家公園未來建設的途徑和路線圖，它是分步實施的步驟，第一步是做好頂層設計，開展試點探索，現(xiàn)在目前做的就是這個，我國已經(jīng)推了9個試點，在這之前不同部門也推了國家公園，但是從國家層面，以發(fā)改委牽頭，13個部委進行綜合考量在我們國家還是第一次。從2015年開始試點了9個，試點是3年，在試點的同時也組織了一批專家，包括一些國際組織的機構(gòu)的專家來探討從國家層面進行頂層設計的考慮，試點和理論同步，這樣積累一些經(jīng)驗找到一些理論依據(jù)，同時完善頂層設計的方案，在這個基礎上設立一批我們國家的國家公園?，F(xiàn)在國家公園是叫做國家公園體制試點區(qū)，還不叫國家公園，就是我們那九個，但是下一步試點結(jié)束以后，再來按照國家公園標準來評判，是不是國家公園，如果是國家公園，就按照正式命名，正式命名以后就要有機構(gòu)來管理，可能在體制上要建立一套體制，到底是哪個部門來管理，還是新設立部門，這些都需要探討，什么機制來運作這樣一個國家公園，在這個基礎上和原有的保護地是什么關系，這是我們很重要的一步。這個基礎上往下推，最后再來完善相應的法規(guī)和政策，來促進國家公園健康有序發(fā)展，使國家公園真正實現(xiàn)到保護和利用雙贏的目標，使國家公園成為生態(tài)文明建設的亮點，同時成為我們國家的生態(tài)名片，也是旅游名片。