圍繞實現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)可持續(xù)發(fā)展  認(rèn)識制約發(fā)展的不利因素 

撰寫人：張宇明    2009年5月30日     

      進(jìn)入20世紀(jì)90年代，圍繞實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源的可持續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與實現(xiàn)人與自然和諧、國家總體發(fā)展戰(zhàn)略與對能源總體利用戰(zhàn)略等方面的平衡，可持續(xù)發(fā)展成為世界各國關(guān)注的熱點(diǎn)，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)這三項涉及當(dāng)今人類生存發(fā)展的三大主題，其最終的目標(biāo)是實現(xiàn)資源、環(huán)境、社會之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展成為當(dāng)今世界發(fā)展的主題和各國追求的目標(biāo)。黨的十六屆三中全會上，黨中央首次明確、完整地提出發(fā)展要“堅持統(tǒng)籌兼顧”，“堅持以人為本、樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”的要求。這是黨的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體對科學(xué)發(fā)展觀精神內(nèi)涵、發(fā)展要義和實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的方法、本質(zhì)要求的深化和發(fā)展理論的創(chuàng)新，蘊(yùn)含著全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展的科學(xué)發(fā)展理念?？茖W(xué)發(fā)展觀是以推進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化全面發(fā)展為內(nèi)容，以推進(jìn)社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明為整體目標(biāo)，以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展為途徑，立足于全面均衡發(fā)展，含概了我國當(dāng)前改革與發(fā)展中所需要解決的一系列戰(zhàn)略性、全局性的問題，體現(xiàn)黨中央關(guān)于社會主義社會全面發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。

      科學(xué)發(fā)展觀的提出為我們在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實踐中如何把握發(fā)展規(guī)律，運(yùn)用科學(xué)發(fā)展的理論、方法，解決好實踐中制約發(fā)展不利因素，破解發(fā)展中的難題，提供了科學(xué)指導(dǎo)，也為實現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)可持續(xù)發(fā)展明確了目標(biāo)方向。 

      從我國風(fēng)景名勝區(qū)1978年正式建立、1982年11月國務(wù)院公布第一批45處國家級風(fēng)景名勝區(qū)至今31年的發(fā)展歷程，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用，取得成績顯著。但不可否認(rèn)，20世紀(jì)90年代至今，出現(xiàn)諸如風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營管理權(quán)分離、風(fēng)景名勝區(qū)土地出讓承包、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)商業(yè)化、人工化、城市化等這樣那樣的問題，這些問題在一定程度上造成一些風(fēng)景名勝區(qū)自然與文化資源遭到破壞，出現(xiàn)資源的退化和消失，影響風(fēng)景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。如何解決這些制約風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的不利因素，在此，談幾點(diǎn)粗淺的見解。 

      一、認(rèn)識風(fēng)景名勝區(qū)資源的價值、性質(zhì)。

      什么是風(fēng)景名勝區(qū)？它的概念含義是什么？ 2006年9月19日國務(wù)院（474）號令頒布新的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》指出，風(fēng)景名勝區(qū)“是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動的區(qū)域。”依據(jù)這一定義，概括地說，我國風(fēng)景名勝區(qū)是以具有科學(xué)和美學(xué)價值的自然景觀為基礎(chǔ)，自然與文化為一體，主要是滿足人們對自然文化資源的精神需求的活動地域（區(qū)域）空間綜合體。具體有以下幾個方面內(nèi)容：一是風(fēng)景名勝區(qū)價值的基礎(chǔ)主體，具有體現(xiàn)自然科學(xué)價值的、自然美學(xué)價值的自然景觀。二是與自然有聯(lián)系的文化或人文景觀是融于自然之中并不強(qiáng)加其上的人為物體，即使缺乏人文景觀，也可以成為人們游覽觀賞的風(fēng)景游覽區(qū)域。三是風(fēng)景區(qū)的主要功能是滿足人對大自然的精神文化、科研活動的需求，即人與自然的精神聯(lián)系。四是資源較豐富集中，范圍較大，涵蓋面廣，包括地上、地下、日、月、星、空的各種景觀要素的有機(jī)空間綜合體。根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)當(dāng)具有比較集中的自然景觀、人文景觀和環(huán)境優(yōu)美的特點(diǎn)，并且風(fēng)景名勝區(qū)是可供人游覽或進(jìn)行科學(xué)文化活動的區(qū)域。 -

      由此，風(fēng)景名勝區(qū)的價值體現(xiàn)在自然的科學(xué)價值、自然的美學(xué)觀賞價值和歷史的人文文化價值。不同類別風(fēng)景名勝區(qū)所反映的不同價值類別，體現(xiàn)出其不同的功能。這些功能反映體現(xiàn)在我們經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展中起發(fā)揮著積極推動作用。風(fēng)景名勝區(qū)的功能主要通過其價值來體現(xiàn)。根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)當(dāng)具有觀賞、文化或者科學(xué)價值。所謂的科學(xué)價值是指景物的某種現(xiàn)象功能，或者在自然科學(xué)、社會科學(xué)上的理論價值。所謂觀賞價值，是指風(fēng)景名勝區(qū)資源的藝術(shù)特征、教育性、復(fù)雜性和統(tǒng)一等，能夠引起人們視覺聽覺的感受，給人們帶來美的享受。文化價值是指景觀反映的地域、民族、歷史、城鄉(xiāng)風(fēng)光、社會風(fēng)尚以及科學(xué)成就等因素共同產(chǎn)生的綜合效果。這些價值是設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)并加以保護(hù)、利用和管理的原因。也是風(fēng)景名勝區(qū)資源屬性和稀性之所在，這也決定了風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的資源具有社會的公益性性質(zhì)。因此，它是一項社會公益性事業(yè)。這就要求我們在風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)的發(fā)展上，要立足于這一性質(zhì)，圍繞對資源的永續(xù)利用，著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，科學(xué)發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的矛盾，最終實現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。 -

      二、認(rèn)識風(fēng)景名勝區(qū)管理中問題，處理好保護(hù)與利用的關(guān)系。

      風(fēng)景名勝區(qū)資源是極其珍貴、不可再生的自然、人文資源，是大自然和歷史饋贈給我們的寶貴財富，是中華民族自然瑰寶和民族精神的象征，風(fēng)景名勝區(qū)具有自然的、文化的、藝術(shù)的綜合性資源，所體現(xiàn)出的遺產(chǎn)性、環(huán)境的自然生態(tài)性、科研性和審美的觀賞性，從某種意義上講，是世界上沒有其它物質(zhì)可與之相比擬。我國劃區(qū)域建立風(fēng)景名勝區(qū)，就是要把風(fēng)景名勝區(qū)的這一特殊資源保護(hù)起來，完好地交給子孫后代，這就要求始終將風(fēng)景名勝區(qū)資源的保護(hù)管理放在首位，強(qiáng)化科學(xué)管理，遵循嚴(yán)格保護(hù)、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用的方針，堅持走風(fēng)景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展之路。 

      自1978年我國風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展至今，特別是隨著我國改革開放的不斷深入，風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展中地位也愈來愈重要。風(fēng)景名勝區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要組成部分，與整個經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，聯(lián)系愈來愈密切。為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大效益、提高了當(dāng)?shù)刂?、拉動了地方第三產(chǎn)業(yè)、滿足了人們?nèi)找嬖鲩L的精神需求和在弘揚(yáng)民族文化等方面發(fā)揮了巨大的作用，對經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，起到了促進(jìn)作用。但是，伴隨著對風(fēng)景名勝區(qū)資源的開發(fā)，在拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，由于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，出現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)資源因過渡開發(fā)而引起的資源環(huán)境破壞或消退；出現(xiàn)因風(fēng)景名勝經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)分離而造成風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能不到位和職能缺失等問題，這影響和制約到風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)的健康發(fā)展。造成這些問題的原因，分析起來主要有以下幾個方面原因。 

      一是對風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展中自然資源環(huán)境重要性作用，認(rèn)識不到位，實踐中不能處理和協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。 自古以來，在我國民族歷史文化中就蘊(yùn)含了濃厚的生態(tài)文化意識，如古人乃至現(xiàn)在我國的一些少數(shù)民族文化中，至今保留著對動物的崇拜，并把野生動物視為圖騰的象征，加以保護(hù)，形成了對動物的民族性的生態(tài)保護(hù)意識，這就是典型的民族生態(tài)文化意識，它體現(xiàn)了我國傳統(tǒng)文化哲學(xué)思想對自然的認(rèn)識態(tài)度。這正是古人在與自然界爭取生存權(quán)中所遵循的“天人合一”的理念，體現(xiàn)出人與自然和諧相處的環(huán)境保護(hù)意識。幾千年來，它孕育和保護(hù)了如泰山、黃山等一批有中國特色的山水景觀。但是，今天這么優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化觀念，在保護(hù)和開發(fā)利用資源中都沒有得到充分認(rèn)識和繼承，出現(xiàn)人與自然爭資源，用“改造自然”來促經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，出現(xiàn)了資源的破壞。出現(xiàn)問題的根本就是在思想根源上對加強(qiáng)風(fēng)景名勝管理上的認(rèn)識不到位。主要表現(xiàn)在：對風(fēng)景名勝區(qū)資源的保護(hù)與實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要性認(rèn)識不到位，沒有認(rèn)識到風(fēng)景名勝區(qū)事來是一項主要的自然與文化資源的保護(hù)事業(yè)，忽視了風(fēng)景名勝區(qū)的特殊性，將風(fēng)景名勝區(qū)看成了換取高額經(jīng)濟(jì)利益的特殊商品資源，當(dāng)成“搖錢樹”“印鈔機(jī)”，而大興土木，不能協(xié)調(diào)和平衡資源保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，出現(xiàn)了如：泰山為修索道而破壞了19000平方米的觀月峰、黃山山頂興建多家星級賓館和在核心區(qū)內(nèi)筑起水南，以及如九寨溝、嵩山少林寺景區(qū)因修建樓堂館所，造成景區(qū)內(nèi)城市化、商業(yè)街道化等破壞景觀資源的現(xiàn)象發(fā)生。最終，這些地方雖被警告和整改，但代價沉重，不但造成重大的經(jīng)濟(jì)損失，而且對資源的破壞也一時難以恢復(fù)。 

      二是由于部門的利益矛盾化，出現(xiàn)對如何實現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)和旅游開發(fā)“雙贏”認(rèn)識上的錯位。風(fēng)景名勝區(qū)遺產(chǎn)性資源保護(hù)和旅游的開發(fā)利用，本身就是一對矛盾體，而且從風(fēng)景名勝所處的行政體系中所反映出管理目標(biāo)上也存在著認(rèn)識上的矛盾。從行政體系上看：一個是涉及主管風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)部門和相關(guān)林業(yè)、文物多個部門，一個是主導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的旅游行政部門，由此在管理目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出關(guān)系上的認(rèn)識上形成了兩種不同的觀點(diǎn)認(rèn)識。從管理的目標(biāo)上，一個以保持原始性面貌為最高境界，一個則以追求感官的刺激，可以花樣百出。從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出美學(xué)上認(rèn)識上看，分為“保守”和“開拓”派，前者注重資金的投入，用以改善必要的設(shè)施條件，但并不單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生關(guān)系，而則注重保護(hù)管理好環(huán)境資源的前提下，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益，即實現(xiàn)保護(hù)和利用的“雙贏”。而后者則是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，單純強(qiáng)調(diào)有投入就要有產(chǎn)出，認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)什么都可以建，并倡導(dǎo)風(fēng)景名勝區(qū)市場化運(yùn)行，實行“兩權(quán)”分離。這兩種相反的認(rèn)識，應(yīng)該說前者利于風(fēng)景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)大力提倡。但是就風(fēng)景名勝區(qū)資源的保護(hù)和開發(fā)利用，由于分屬兩個系統(tǒng)陣營，近年來一直作為一對冤家，站在各自的立場上討論爭吵不息，始終沒有找到一個一致答案。因此，在一定程度上后者所造成的影響給一些風(fēng)景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展帶來了副面影響。

      三是對風(fēng)景名勝區(qū)管理體制的法定定位認(rèn)識不清，影響到風(fēng)景名勝區(qū)的管理。 對風(fēng)景名勝區(qū)的定位，普遍從思想將其定位于是一個旅游經(jīng)營企業(yè)。比如旅游主管部門在對風(fēng)景名勝區(qū)從事旅游活動的資格年檢上，將其視為一個準(zhǔn)企業(yè)。沒有從法規(guī)賦予風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)是行使資源保護(hù)和管理職能的主體上去定位。只看風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)濟(jì)作用，不考慮風(fēng)景名勝區(qū)的環(huán)境和社會價值。由此，在一些地方風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展上，出現(xiàn)隨意引導(dǎo)，或放棄風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、管理職能，將風(fēng)景名勝區(qū)的“經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)”分離，或進(jìn)行整體轉(zhuǎn)讓，弱化了風(fēng)景名勝區(qū)的管理職能。

      根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)是履行對風(fēng)景名勝區(qū)的管理職責(zé)，包括保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理三個方面，屬法律、法規(guī)授權(quán)，是具有管理公共事務(wù)職能的組織，具有公共管理的職能。對于景區(qū)門票發(fā)售，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》也規(guī)定由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)售。因此，不能將風(fēng)景名勝區(qū)定義為一個企業(yè)。雖然風(fēng)景名勝區(qū)負(fù)責(zé)景區(qū)門票的出售，但并不能視為一般意義上的企業(yè)經(jīng)營行為。因為風(fēng)景名勝區(qū)的資源是社會公益性資源，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)出售門票是由門票屬行政事業(yè)性收費(fèi)的性質(zhì)決定，對進(jìn)入景區(qū)的游客取一定的費(fèi)用是用于保護(hù)景區(qū)內(nèi)的資源，維護(hù)景區(qū)的設(shè)施。因此，門票所具有行政事業(yè)收費(fèi)性質(zhì)決定了國家對風(fēng)景名勝區(qū)門票的專營權(quán)，其實質(zhì)是不允許將門票經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，因為，這是風(fēng)景名勝區(qū)實行資源有效保護(hù)和管理的重要經(jīng)濟(jì)來源和保障，為風(fēng)景名勝區(qū)可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。其次，企業(yè)代表的私有性及從事經(jīng)濟(jì)行為的組織性決定了其不能行使門票的專營權(quán)。因為門票專營權(quán)轉(zhuǎn)讓于企業(yè)或公司，作為其經(jīng)營收益，或?qū)㈤T票作為股份上市，實際上是風(fēng)景名勝區(qū)資源采用了市場運(yùn)作和資源的上市。企業(yè)或公司追求利益最大化，開發(fā)利用永遠(yuǎn)是第一位的。因此，這必使風(fēng)景名勝區(qū)資源得不到有效的保護(hù)。 

      對于這些制約風(fēng)景名勝區(qū)可持續(xù)發(fā)展的不利因素，只有我們以科學(xué)發(fā)展的態(tài)度，從著眼長遠(yuǎn)發(fā)展上正確認(rèn)識了它，才能在風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)實踐中不斷解決，從而推動風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。